中国金融体制改革新篇章：央行决策层迭代完成，新格局下货币政策使命与挑战

中国金融体制改革后，新一届央行决策层完成了更替。在一年半的时间里，新行长陆续到位，形成了年富力强的专业团队，他们将在新格局下肩负起货币政策的使命与挑战。

文｜《财经》记者 唐郡 康恺 张威

编辑｜张威 袁满

邹澜升任副行长后，中国人民银行用了一年半的时间，完成了新的决策层的更替。

2 月 10 日，国务院作出任命决定，任命邹澜为中国人民银行（即“央行”）的副行长。在此之前，行长、副行长已陆续到任，如今央行的领导班子配置恢复为“一正五副”。其成员分别是：行长潘功胜，副行长朱鹤新、宣昌能、陆磊、陶玲以及邹澜。另外，曲吉山担任央行纪检监察组组长。

2023 年金融监管改革方案得以公布。此前运行了五年的“一行两会”金融监管格局，如今调整为“一行一局一会”。在本次机构改革当中，与央行相关的改革主要包含两项内容：其一，剥离金融控股公司等金融集团的日常监管职责以及金融消费者权益保护的相关职责；其二，统筹推进分支机构改革，把当前的大区分行体制调整为依据行政区来设立分支机构。

一位接近央行的人士在彼时对《财经》表示，此次机构改革使得央行的货币政策、金融稳定和金融服务职能得到了强化，在宏观审慎管理方面更加侧重，这有助于现代央行制度的建设。

2023 年 7 月，潘功胜担任央行副行长已有 11 年，同时兼任国家外汇管理局局长也有 7 年。之后，他出任了央行行长。

同年 12 月，朱鹤新阔别三年后再次回归央行。他拥有近 30 年金融从业经历，此次出任央行副行长，同时兼任国家外汇管理局局长。彼时距离他上一次位居央行副行长主抓金融稳定相关工作已经过了三年多近九个月。这三年多朱离开了央行。在此期间，他担任了中国中信集团有限公司的党委书记、董事长，该公司资产超过 8 万亿元。同时，他推动了中国第一家金融控股公司——中信金控的诞生。

同年同月，陆磊出身于央行系统。他兼具金融机构、学术机构和监管机构的经历。后来，他从外汇局再次回归央行，并出任副行长。

2024 年 3 月，陶玲推动了资管新规的制定、实施和完善。她在互联网金融整顿以及金融控股公司监管等方面开展了大量基础性工作。时隔九年，她成为央行的又一位女性副行长。

2022 年 10 月之时，宣昌能卸去外汇局副局长之职，接着出任央行副行长。在之前于央行金融研究所任职的阶段，宣昌能的主要研究领域涵盖了金融投资、金融监管、金融安全以及金融改革。

央行领导层中，潘功胜出生于 1963 年 7 月，到现在 61 岁了。其余五位副行长都出生在 1970 年前后，其中最年轻的邹澜是 51 岁。新的这一阵容，展现出了年富力强的特点。

多位受访人士对当前央行领导班子的评价是“专业、务实”。从过往履历方面来看，潘功胜、朱鹤新、宣昌能、陆磊都有着较为丰富的跨领域工作经验。其中，潘功胜和朱鹤新有着 20 年左右的银行工作经历，并且朱鹤新还是最早一批到地方政府任职的“金融副省长”之一。

陶玲在央行系统工作多年，曾在资管业务监管等领域担任关键角色，业务能力受各方认可。邹澜在央行系统工作多年，曾在房地产风险化解等领域担任关键角色，业务能力受各方认可。

党的二十届三中全会在 2024 年召开，会议提出要深化金融体制改革，其中第一项内容是加快完善现代中央银行制度。

对此，潘功胜在接受媒体采访时作出表示。加快完善中央银行制度属于一项系统工程。央行将会健全货币政策以及宏观审慎政策的双支柱调控框架。并且要实现币值稳定与金融稳定这两个目标。

央行当前的决策层，一方面面临着新一轮金融监管改革下央行新使命的周期背景，另一方面还面临着百年难遇的大变局时代背景。

稳步向前。潘功胜执掌央行还不到两年，他带领央行领导班子对货币政策框架进行了优化调整；大量下调存量房贷利率，设立了两项用于支持股市的工具，以此来稳定楼市和股市；全力抵御人民币外部的贬值压力……

总体来讲，应当给央行在过去的一段时间里所采取的行动打高分。中国社会科学院学部委员余永定向《财经》表达了这一观点。尤其在 2024 年 9 月 24 日，央行推出了降准、降息以及降低存量房贷利率等两项重要举措，同时还稳定了股市，致使股市曾一度大幅上升。

展望未来，余永定持有这样的观点：中国宏观经济调控的主要任务在于落实中央政治局会议所提出的“加强超常规逆周期调节”。当实施超常规逆周期调节之际，财政政策处于首要地位，如同第一小提琴手；货币政策则处于次要地位，好似第二小提琴手。只有先由财政政策搭好舞台，货币政策才能发挥出更大的作用。

决策层阵容：深厚的专业背景

邹澜正式就任央行副行长后，央行领导班子内部分工受到市场的关注。

多位接近央行的人士向《财经》表示，目前朱鹤新兼任国家外汇管理局局长，并且负责分管信贷市场司以及调查统计司等司局；宣昌能主要承担分管货币政策司和国际司等司局的工作；陆磊主要分管研究局、金融稳定局、支付结算司以及货币金银局等司局；陶玲主要分管上海总部、宏审局、条法司和会计司等司局，同时协助分管信贷市场司；新上任的邹澜主要分管金融市场司、科技司、国库局和征信管理局等司局。

公开资料表明，在本届央行领导班子里，潘功胜出生于 1963 年。其余五位副行长，他们都出生在 1967 年到 1973 年这个时间段内。其中，年龄最小的副行长邹澜出生于 1973 年 7 月，到现在他 51 岁了。

央行新任领导班子具备丰富的监管从业经历。2012 年 6 月，未满 50 岁的潘功胜被任命为央行副行长，在央行系统中属于较为年轻的副行长。在担任央行副行长期间，他对央行研究局、办公厅、金融市场司、金融稳定局、国库司、调统司等司局进行过分管工作。之后，他兼任外汇局局长，主管外汇局以及央行的金融市场司等。

潘功胜担任外汇局局长之后，在外汇形势变动以及扩大金融对外开放等领域发声较为频繁。例如，在 2023 年的陆家嘴论坛上，他曾以“全球金融周期：趋势和影响”作为主题，对 20 世纪 90 年代以来全球金融活动的周期波动特征进行了回顾。

并且他表示支持香港资本市场的发展。

2000 年，宣昌能回到国内，然后进入到中国证监会开始任职。2018 年 7 月，朱鹤新第一次承担起监管方面的角色，在央行担任副行长一职。

此外，陆磊、陶玲、邹澜亦有多年的央行、外汇局的工作经验。

央行新任领导班子除了在监管方面有经验外，还在银行领域深耕多年，并且拥有地方政府的管理经验。

潘功胜在两家国有大行任职近 20 年。他经历了工商银行的不良资产剥离工作。他经历了工商银行的财务重组工作。他经历了工商银行引进战略投资者的股改工作。之后，他进入农业银行。他主管农业银行的股改事务。他主管农业银行的上市事务。

潘功胜当年在总结工行、农行股改上市经验时指出，要认识到当前国内银行业发展中面临的新情况和新问题，既要考虑眼前，又要思考长远。他在《大行蝶变》书的末尾写道：“感谢这个伟大的时代，为梦想提供了搏击的天空。”

朱鹤新曾担任过四川省人民政府的副省长。在那个时期，四川省顺利地处理了安邦系退出成都农商行以及浦发银行成都分行“掩盖不良贷款”等一系列风险事件。

2018 年 7 月，朱鹤新从四川省副省长的岗位调任至央行副行长。此后，他主要负责金融稳定等相关工作。接近央行的人士称，在央行任职期间，朱鹤新将重点放在金融稳定工作上，对防范化解重大金融风险的攻坚战进行了较为深入的研究，并且在日常工作中注重将理论与实践相结合。

陆磊在招商银行研究部任职过，也在广东金融学院任职过。这使得他既拥有金融机构的从业经历，又拥有学术机构的从业经历，同时还拥有监管机构的从业经历。

值得注意的是，上述官员大多具备深厚的理论功底。他们在工作之余，一直坚持写作，不曾停歇。并且，他们还贡献了许多从监管视角出发的研究成果。

宣昌能曾担任外汇局副局长、党委委员。近些年来，他在外汇监管领域有不少著述。2022 年 2 月，宣昌能发布了以《跨境资本流动与风险防控》为主题的文章，指出理解跨境资本流动与风险防控问题的关键点在于国际收支更加均衡、风险防控更加有力以及国际经济金融政策协调更加重要这三个层面。

多位金融界人士称，在陆磊担任央行研究局局长的时候，其研究成果获得了行领导的认可。2005 年，陆磊负责主持的《中国金融腐败的经济学分析》研究项目荣获第十一届（2004 - 2005 年度）孙冶方经济科学奖。

陶玲在担任国务院金融委办公室秘书局局长时，发表了“中央和地方金融监管协调机制的设计和效应分析”这篇文章，她从亲历者的角度讲述了中国金融监管央地协调机制所取得的探索成果。

邹澜在金融市场司长期任职。他在中国债券市场的建设发展方面做了许多重要工作，同时在房地产金融调控等领域也有诸多贡献。2024 年初，邹澜发表了“新发展模式过渡视角下的住房需求与供给”这篇文章。他指出地方土地财政、房企高杠杆的传统模式无法持续下去，并建议应提高信贷供给与行业发展的契合度。

一位宏观经济学家称，新的领导班子要怎样代表央行在国际上持续发出中国声音，这是业内比较关心的一个问题。“这些官员大多有着较高的国际视野”。

新监管使命：建设现代中央银行

央行领导班子人事更替始自2023年的金融监管机构改革。

2023 年起，中国的金融监管格局发生了变化。之前是“一行两会”，包含央行、银保监会以及证监会。而现在调整为“一行一局一会”，即央行、国家金融监管总局以及证监会。

本轮改革期间，央行把金融控股公司等金融集团的日常监管职责以及金融消费者权益保护相关职责给剥离了；在机构设置方面，从大区分行体制转变为回归省分行体制，并且裁撤了县支行。

中信证券首席经济学家明明向《财经》表明，中国人民银行身为中央银行，将金融控股公司监管以及消费者权益保护等职责进行剥离，对分支机构改革予以完善，这对建设现代中央银行制度是有帮助的。

中欧国际工商学院的经济学与金融学教授盛松成在接受《财经》采访时指出，完善中央银行制度意味着要在机构改革过程中强化总行的能力。央行撤销县支行，其背后的内在逻辑就是这样的。

二十届三中全会进一步提出，要对金融体制进行改革。其中第一项内容是要加快把现代中央银行制度完善起来。

潘功胜表示，如何完善现代中央银行制度呢？加快这一完善工作是一项系统工程。央行会更加注重以“双支柱”来支撑实现“双目标”，即要健全货币政策和宏观审慎政策的双支柱调控框架，以达成币值稳定和金融稳定这两个目标。

潘功胜上任还不到两年，他带领中国央行推进并实施了央行机构改革等改革事项。在这些改革事项中，最为引人瞩目的是 2024 年在货币政策方面的一系列重大调整。

2024 年 9 月 24 日，央行在国新办新闻发布会上进行了宣布。宣布推出了降准这一工具，还推出了降息这一工具，同时推出了降低存量房贷利率的工具，以及稳定股市的两项工具等一揽子增量政策。随后，A股市场的情况发生了改变，此前的悲观情绪被一扫而空。股票的交易量呈现上升态势，股票价格也呈现上升态势，上证指数最高达到了 3674.4 点，创造了近三年的新高。

2024 年 9 月底开始，一揽子增量政策陆续被推出。这些政策显著提升了社会预期，也增强了市场信心。这表明政策重新走到了市场曲线的前面。中银证券全球首席经济学家管涛撰写文章称。

2024 年 6 月，于陆家嘴论坛之上，潘功胜首次进行了提出。他指出，中国货币政策的立场呈现出支持性的特点，旨在为经济持续回升向好给予金融方面的支持。在 2024 年全年期间，央行进行了两次降低法定存款准备金率的操作，总共降低了 1 个百分点。同时，还进行了两次下调央行政策利率的动作，一共下调了 0.3 个百分点，并且这些力度在近年来都是最大的。

央行同时开始推动货币政策框架的优化转型。其具体举措有：将 7 天期逆回购利率明确为主要政策利率。还增加了临时的正回购操作和逆回购操作，以此进一步凸显政策利率的地位，对货币市场利率的波动范围进行框定。并且在公开市场操作里逐步加大了国债的买卖等力度。

多位受访人士称，总体来讲，这一轮货币政策框架的变革核心是数量目标朝着价格目标进行转化。其背景为货币信贷的增长已从供给约束转变为需求约束。基于此，未来必须更加注重发挥利率调控的作用，同时将金融总量更多地当作观测性、参考性、预期性的指标。

余永定认为央行的工作是值得赞扬的，尤其是 2024 年 9 月 24 日出台的一系列支持性货币政策举措。余永定表示，央行各级领导与经济学界交流较多，并且也尽可能听取大家的意见。

野村中国首席经济学家陆挺认为，在央行货币政策框架的转型过程中，有一个极为重要的突破，那就是在公开市场操作里增加了国债的买卖。

央行通过买卖国债，尤其是短期限国债，能够强化对银行间市场短端利率的掌控力，接着可以对中长端利率施加影响。陆挺向《财经》表示，这是中国央行迈向现代化中央银行的重要一步，并且也是当今世界发达经济体央行的主流操作方式。

展望未来，陆挺表示，中国央行的货币政策框架转型还需经历较长时间。中央银行的改革需依靠整个国家的经济发展以及包括经济制度等各方面制度的演进，改革进程并非由央行自身意愿所决定。陆挺强调，买卖国债为央行后续发挥利率调控作用奠定了基础，其重要意义不可忽视。

新周期挑战：经济增长换挡

2025 年初开始，特朗普再度担任美国总统。他推行的“强势美元”政策，使得全球非美货币承受着压力。

美元指数上升且美债利率上行，这使得中美利差扩大到 3 个百分点左右。在此情况下，人民币兑美元汇率曾一度跌破 7.3 关口，达到了 2023 年 9 月以来的最低水平。

2024 年末之后，央行采取了一系列举措。一是严控中间价；二是上调跨境融资宏观审慎调节参数；三是发行离岸央票；四是暂停国债买入。通过这些举措，抽紧了人民币流动性，同时增加了美元流动性，从而释放出强烈的稳汇率信号。当前，人民币汇率已经回到 7.3 以内。

人民币汇率出现波动，这折射出在百年变局加速演进的背景之下，中国央行正面临着复杂的内外部环境。

广开首席产业研究院院长兼首席经济学家连平，同时也是中国首席经济学家论坛理事长，他对《财经》表示，一方面，当前外部地缘政治冲突在不断加剧，贸易局势处于紧张状态，并且美联储降息步伐放缓所产生的外溢影响也叠加在一起，这使得人民币汇率面临着一定的贬值压力。央行当前在支持经济增长以及保障充分就业方面的任务较为繁重。同时，实际利率偏高这一情况存在。在此情况下，市场对于央行降息抱有较高的期待。然而，外部压力在一定程度上对央行降息的步伐起到了牵制作用。

2024 年全年从内部来看，中国的 GDP（国内生产总值）同比增长了 5.0%，年初确定的主要经济社会发展目标任务得以顺利完成。日前，国际货币基金组织、世界银行、联合国等这些国际机构都纷纷上调了中国 2025 年的经济增速预测。

总体而言，中国经济保持着稳定的增长态势。经济结构正向着高质量发展的方向进行转型。近年来，高技术产业的投资呈现出快速增长的态势。部分高技术行业的投资连续多年保持着两位数的增长。连平做出表示：“然而，在经济结构调整的过程当中，有几个方面是需要特别予以关注的。”

连平持有这样的观点，当前房地产业面临着一些潜在风险，民营企业也面临着一些潜在风险，资本市场同样面临着一些潜在风险。在这些潜在风险中，房地产投资的增速存在幅度不小的下降，开工增速也存在幅度不小的下降，它们依然是经济增长的拖累项。“央行承担着最后贷款人的职能，一旦这些领域出现较大的局部风险，甚至引发系统性风险，那么最终的压力都会传导至央行。”连平指出，房地产等风险的防范化解不能仅仅依靠央行。央行可以通过提供低息再贷款等方式来对市场主体给予支持。

2025 年开端之际，余永定觉得，中国宏观经济调控需努力达成三个目标。其一，要争取让 GDP 增速达到 5%；其二，要“防范并化解地方政府的债务风险”；其三，要稳定房地产市场，“防范房地产业因债务问题而引发系统性风险”。

当前的主要任务是要尽快把 2024 年 12 月中央政治局会议所提出的“加强超常规逆周期调节”落实到位，并且要实施更为积极的财政政策以及适度宽松的货币政策。

现实情况是，中国经济面临着总需求不足的挑战。在 2025 年 1 月，中国的 PPI 同比增速为-2.3%，这表明生产价格已连续 28 个月下跌；CPI 同比增速为 0.5%，并且连续 23 个月低于 1%。余永定指出，中国物价在较长一段时间内都处于低位，这意味着中国宏观经济正面临着通货收缩的压力。当前情况下，货币政策的作用和效果受到很多制约。

一方面，要执行宽松货币政策，主要有增加货币供应量以及降低利息率这两种方式，而增加货币供应量的主要工具是降准。然而，中国经济面临着总需求不足的状况，无论是通过降准还是降息，都很难有效地刺激消费者和投资者的贷款需求。近期，10 年期国债收益率大约在 1.6%左右，这种情况的产生原因是多样的，在很大程度上反映出商业银行的“资产荒”问题并未得到解决。

一方面，存在不少客观条件对货币政策的进一步放松进行了限制。比如，当下商业银行的存-贷款息差约为 1.5%。倘若存-贷款息差变得过低，倘若小于 1.5%，那么中小银行就有出现亏损的可能。

如果财政政策首先开始发挥作用，货币政策随后跟上，那么无论是财政政策还是货币政策都能够最大程度地发挥它们的功效。余永定进一步解释说，倘若财政部提升财政政策的扩张程度，将赤字率提高，大规模增发国债，就极有很大的可能性会致使 10 年期国债利率上升以及整体经济收益率曲线上升。财政赤字增加，就意味着总需求在增加。总需求增加后，居民和企业的贷款需求会随之增加。而居民和企业贷款需求增加时，资产荒问题就能够得到缓解。在这种情况下，货币政策可以通过维持低息的环境，并且同时增加公开市场操作，来为执行扩张性的财政政策筹集所需的资金。

值得一提的是，为了落实中央金融工作会议中“丰富货币政策工具箱，在央行公开市场操作里逐步增添国债买卖”这一要求，央行和财政部已经组建了联合工作组。光大证券的首席固收分析师张旭觉得，这样的举动表明财政部门与货币当局之间构建了更为紧密的国债发行沟通机制。2024 年 10 月，财政部部长蓝佛安在国新办新闻发布会上明确表示，“中央财政具备较大的举债空间以及赤字提升的空间”，这为 2025 年财政政策能够进一步发力预留了想象的空间。