经过长时间的精心准备，《关于持续城市更新行动的意见》这份文件终于正式发布，成功填补了在此之前该民生领域高层规划方面的空白。
15日，中共中央办公厅和国务院办公厅共同发布了《关于持续推进城市更新行动的意见》，这份文件对城市更新工作的核心任务、执行机制以及相应的扶持政策进行了详细阐述。在遵循整体“路线图”的前提下，将依据各方意见，打造一个市级统筹、部门协同、分级实施的工作框架。同时，我们将增强政策的协调性，加大资金等资源的保障力度，鼓励各地根据自身实际情况开展探索和创新，并加速推进与城市更新相关的立法进程。
城市更新的规模是大规模还是小规模？社会资本在其中的参与程度如何？各种更新模式和运作机制之间又是如何相互配合的？这些问题长期以来都制约着城市更新进程的推进以及地方创新成果的落地。一位熟悉该意见制定研讨的业内专家透露，这份意见的制定历经多年，在撰写过程中，充分吸收了近年来地方在土地、资金等支持政策方面的探索和实践经验。城市更新工程涵盖社会、经济及文化领域，其影响广泛，牵涉众多方面，因此更需进行全面规划和统筹安排。该意见明确了八项更新任务，强调规划先行，根据实际情况制定策略，量力而行，从而有效提升了城市更新工作的系统性、全面性、协调性以及实施可行性。
此外，该意见特别指出，城市更新并非仅仅是关乎民生的项目，其实质更是一种推动发展的举措。它要求通过城市更新的实践，来优化公共服务、激发消费活力、加速经济发展。据该业界专家分析，城市更新所蕴含的丰富内涵和所依赖的机制支持，将为社会资本的涌入创造有利条件。
改还是拆？
意见明确了城市更新领域内八项核心任务，包括：强化现有建筑的改造与利用；推动城镇中老旧小区的整治与改造；实施全面社区的建设工程；促进老旧街区、厂区、城中村等区域的更新与改造；提升城市整体功能；增强城市基础设施的改造与建设；恢复和优化城市生态系统；以及保护和传承城市的历史文化。
陈杰教授，上海交通大学住房与城乡建设研究中心的主任，在接受第一财经采访时指出，意见使得城市更新不再局限于局部和应急状态，同时，将之前由部委倡导并涉及房地产转型的“好房子”等理念首次纳入两办文件，这有助于提升城市更新工作的系统性和持续性，并更有效地协调城市建设中的安全、民生与发展三个关键方面。
王业强，中国城市经济学会房地产专委会的主任，指出，先前各地对于“城市更新”的内涵把握存在差异，部分区域仍保持着大规模拆除与重建的做法。“该意见的提出，是为了促使城市更新从‘房地产主导’的思维模式中转变，并打破对‘拆旧建新’这一路径的过度依赖。”
意见在总体要求中明确提出，城市更新必须“坚守保护至上、全面保护、通过合理利用来推动保护”“坚持实事求是、根据实际情况灵活施策，既尽力而为又量力而行，坚决杜绝劳民伤财的‘面子工程’和‘形象工程’”。此外，意见中还多次强调，在建设过程中，应将保护、调查等工作置于首位。
但该拆仍需拆。
意见指出，应稳妥地推动危险住房的改造进程，迅速推进D级危险住房的拆除与改造工作，同时，通过加固、改建、重建等多种手段，积极而稳妥地对国有土地上的C级危险住房以及国有企事业单位的非成套住房进行改造。
张杰教授，清华大学建筑学院的一员，同时也是国家遗产中心的副主任，在接受第一财经的采访时，特别强调了“国有企事业单位非成套住房改造”的重要性。他提到，首先，这类房屋多数建于上世纪五十至七十年代，其使用年限已超过半个世纪，数量不少，但由于其安全性问题，作为居住用途存在较大隐患，因此必须引起足够的关注；其次，从产权和土地性质的角度来看，这类房屋拆除重建的难度并不大，而且还能为城市的进一步发展提供额外的空间。
王业强指出，国有土地的属性简化了审批流程，这使得实施“一地一策”的个性化改造模式变得更加便捷。此外，国有企业现有的土地资源在改造过程中，还能获得专项的财政补贴和税收优惠等政策扶持。中央企业以及省级企业可以通过资产置换、发行房地产投资信托基金（REITs）等途径来筹集改造所需的资金，进而构建起一个可持续发展的推进机制。而那些非成套住房往往位于城市的核心区域，通过重建项目，不仅能够提高土地的容积率，还能显著提升经济效益。
张杰指出，尽管老旧街区、历史文化街区的改造更新势在必行，但其中也不乏相当数量的危房存在。在这种情形下，危房的产权往往较为分散，而且，那些需要保护的建筑也不能仅仅因为结构安全问题就轻易拆除。
上世纪八九十年代，正值“大拆大建”时期，张杰团队投身于北京国子监项目的更新工作。该项目是全国首个提出“一屋一策”微更新方案的项目。为何会如此？张杰解释道，在进行全面细致的调研过程中，他们发现众多房屋被评定为C级危险住房，正面临被拆除的威胁。
依据相关意见，对于涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的，将依照法律法规进行保护和合理利用；针对具体个案，“一屋一策”将制定相应的改造计划。同时，严格禁止以危房为由，违法乱纪地拆除或改造历史文化街区、传统村落、文物和历史建筑。
完善土地、财税和金融支持政策
城市更新面临规划、土地、财税、金融等多重挑战。
张杰举例说，长期以来，土地用途变更程序复杂，效率低。众多城市更新工程需实现功能融合、容积率调整或土地性质转换；在城市更新领域，缺乏系统性的税收扶持政策，例如在历史文化街区更新过程中私房改造、老房子改造后的维护等方面，税收减免政策的覆盖范围尚不充分；此外，作为权益类金融产品的基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），在城市更新领域的应用尚不广泛。
对于这些关键堵点，意见在总结此前地方试点经验后，进行回应。
例如，在土地政策领域，建议强调“规划引领项目、项目带动土地要素”的原则；促进土地的多元化开发和合理用途转换，确立用途转换及兼容使用的正面和负面清单，以及相应的管控措施，并健全用途转换过渡期的相关政策；改善零散用地的集中整治、容积率调整或奖励机制；推动建设用地使用权在土地的表面、地面或地下进行分别设立。
明确意见，旨在完善多样化的融资投资途径。为激发市场主体的积极性，该意见建议实施城市更新相关的税收减免措施；增强信贷扶持力度；并优化市场化融资投资模式，促进符合条件的项目发行基础设施不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品以及公司信用债券等。
中央及地方政府的财政扶持措施预计将得到增强。依据相关意见，增加中央预算内资金投入等扶持措施，通过发行超长期特别国债对符合条件的项目提供资金支持。同时，中央财政需对城市更新项目的实施提供有力支持。地方当局需增强财政资金的投入力度，积极推动资金的整合与统一调度，确保债务风险在可控范围内，通过发行地方政府特定债券，对符合标准的城市更新工程给予资金扶持，同时严格禁止任何违法违规的债务融资行为。
陈杰提出，在城市更新的进程中，危旧房屋的改造以及城市基础设施生命线安全工程等关乎城市安全的更新工程，理应成为中央与地方财政资金扶持的核心。对于那些短期内地方财政遇到困难的地区，中央财政的援助显得尤为关键，而超长期特别国债将在一段时间内扮演重要角色；至于那些旨在提升和发展类的更新项目，各地应根据自身的债务状况，量力而行。在那些较早进行城市更新的超大都市，有必要根据不同地区的实际情况，创新相应的激励机制，同时也要克服企业在参与、产权所有者以及公众等多方主体所面临的阻碍。
除此之外，在众多地区的实际操作中，常常出现“修改过后还需修改”的情况，这种情况的出现主要是由于更新后缺乏有效的维护管理。陈杰补充道，意见中特别强调了城市更新的持续性。接下来，如何通过市场化手段创新房屋质量安全保障机制，并完善相应的支持政策，将成为下一步政策实施的关键所在。
推动城市更新立法、标准完善
住房和城乡建设部在其2022年的立法规划中明确指出，将开展推动城市管理、城市更新以及城乡历史文化保护传承等领域的立法项目可行性研究等相关工作。
“健全法规标准。”此次意见再次明确。
依据反馈，应迅速推进城市更新领域的立法进程，完善城市规划、建设、运营、治理以及房屋管理等方面的法律规范。
陈杰指出，近期北京、上海等城市陆续出台了各自的城市更新地方性法规。在此背景下，地方应根据实际情况，适时地制定和发布相应的城市更新法规。同时，全国层面的立法工作亦应同步推进。
王业强强调，紧接着必须着手编制《城市更新法》这一专门的法律。此法旨在汇总现行的零散规定，对更新主体的权利与责任、操作流程的规范以及权益保障体系进行界定，并构建起“规划、实施、监督”的全方位法律体系。
同时，他还强调了对相关法规进行修订的必要性，这包括对《城市房地产管理法》和《建筑法》进行修订工作，增设关于城市更新的专门章节，并确保其与国土空间规划体系相协调。
张杰提出，需促进城市更新立法与《物权法》的有机结合，从而有助于更明确地界定住房改造、安全保障及产权维护三者间的联系。
在标准体系的优化上，张杰指出，目前现行的消防及工程建设项目的技术规范和标准主要针对新建工程。然而，由于既有建筑在现实条件下的客观限制，它们在改造过程中往往难以满足这些规范和标准的要求。这一情况导致在城市更新项目中，社会资本的投入意愿不足，项目推进也面临重重困难。因此，有必要对适用于城市更新的技术标准进行完善，并制定或修订那些针对消防、公共配套设施等方面的分类标准。