（本文作者为中金公司首席经济学家彭文生）
中央经济工作会议指出，需求不足是我国经济运行面临的主要困难和挑战。 2025年经济工作的首要任务是“大力促进消费、提高投资效率、全面扩大内需”[1]。如何理解政策实施的方向、力度和传导机制是判断未来经济走势的关键。本文从以人民为中心的发展思想视角来探讨解决需求不足的政策导向和机制。需求不足的原因有很多，既有房地产调整、金融周期下行等周期性影响，也有收入分配、财税制度等结构性因素。从外部看，地缘经济竞争加剧了我国经济总体需求不足的问题。
在此背景下，把促进消费作为今年经济工作的首要任务，意味着逆周期调节机制需要转变。过去，应对需求不足的政策措施大多集中在供给侧，比如依靠政策性金融等准财政工具来投资和帮助企业部门。过去这种做法之所以比较有效，是因为扩大出口可以部分消化投资带来的新增产能，弥补国内需求的不足。但面对保护主义抬头和地缘经济压力，我国外需和出口环境发生变化。如果宏观经济政策仍然沿袭传统思维，仍然以帮助企业、拉动投资需求、强调供给侧力度是不够的，因为投资不是最终需求，增加投资只会加剧宏观经济供给过剩的局面。不平衡。
以促进民生和消费为导向的扩大需求应该成为当前逆周期调节的主要载体。与货币政策不同，财政政策可以通过政府与家庭部门之间的直接经济和交易行为（转移支付、税收等）快速有效地影响消费。把提振消费作为首要任务，必然意味着财政政策是逆周期调节的首要有效工具。具体而言，完善社会保障体系，特别是提高弱势群体保障，促进中低收入群体增收减负，是民生与消费结合的有效途径。综合来看，家庭部门财政扩张可以兼顾有效稳增长、扎实促进共同富裕、应对地缘经济挑战，达到一箭双雕的效果。
一、扩大居民财政是稳增长的关键
一段时间以来，有关“产能过剩”的讨论主要集中在中国经济的供给过剩问题上。这种认识存在一定的误区。尽管供给侧机制存在一定扭曲，但现阶段中国经济的主要矛盾是需求不足，体现在就业、物价、企业利润等方面的压力。内需不足问题不仅受周期性力量影响，也反映出一些结构性因素。中国经济正处于金融周期下行调整阶段。房地产和债务问题对总需求产生影响，表现为消费和投资需求收缩。特别是在房地产市场低迷的背景下，土地出让收入大幅下降，地方政府财政压力加大。金融周期的重要特征之一是房地产和信贷具有顺周期性，作为逆周期调节的载体具有局限性。
从结构性因素看，消费不足最突出的问题是居民部门在收入分配中的弱势地位。一是居民部门收入占国民收入比重较低。国民收入分配结构包括居民、企业和政府三大部门。 2021年，家庭部门占中国初次收入分配的61%，美国为78%，英国为75%[2]。家庭部门收入的比重相对较低，导致消费需求在 GDP 中所占的比重较低。 2020-2022年COVID-19疫情对家庭部门就业和收入的影响仍将产生“疤痕效应”。其次，从家庭部门内部看，低收入人群享受的社会保障不足，社会保障体系在覆盖面、待遇水平、均等化等方面仍有待完善。社会保障不足不仅减少了居民可支配收入，而且增加了居民预防性储蓄的动力，不利于消费需求。
在此背景下，个人破产制度的缺失加剧了家庭部门在收入分配中的弱势地位。中共二十届三中全会提出“探索建立个人破产制度”[3]。与企业破产制度类似，个人破产制度可以在个人遭遇经济不利冲击时提供复苏机会，有利于抑制经济运行的顺周期性，避免对消费造成过度影响。相关制度的建设和运行需要一定的时间，需要宏观经济政策的逆周期调整。需要特别关注对家庭部门的支持，以弥补个人破产制度的缺失。
针对上述问题，宏观政策措施的重要抓手是通过财政扩张完善社会保障体系，特别是注重对重点群体的转移支付，促进教育、医疗等公共服务均等化。财政支出可考虑增加农村老年人、子女家庭、城镇失业人员、住房困难人员的社会保障支出和相关福利支出。与暂时性收入增长不同，完善社会保障体系可以增加居民的永久性收入，这不仅提高了居民的购买力，而且提高了居民的消费倾向。收入方面，减少社会保障缴费（本质上是累退税）、减少增值税等流转税，有利于增加中低收入群体的可支配收入。
对于针对重点群体的转移支付，人们担心相关群体会增加储蓄而非消费，从而质疑转移支付的有效性。事实上，低收入群体的边际消费倾向较高，这一点得到了理论和经验证据的支持。基于1995年至2018年中国住户调查数据的实证研究发现，收入水平最低的居民（底部10%）的边际消费倾向为0.870，而收入水平最高的居民（顶部10%）的边际消费倾向为0.870。 10%）为 0.232[4]。从其他国家的经验来看，美国在疫情期间向居民发放了三轮现金支票和超额失业救济金共计1.49万亿美元，相当于美国2020年GDP的7.1%[5]。现金支票项目实施后，美国家庭收入大幅增加，消费回升，其中低收入群体消费回升幅度最大。
2、扩大家庭财政有利于促进共同富裕
党的第二十次全国代表大会报告指出，“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”[6]。增加财政转移支付，增加教育、医疗等公共服务和保障支出，不仅有利于应对当前需求不足、稳定增长、促进宏观经济平衡，而且有利于促进共同富裕，落实以人民为中心的发展思想。有效的抓地力。
金融在缩小收入差距方面的作用还有很大提升空间。表现之一是财政税收和支出并没有显着降低基尼系数[7]。税收再分配程度低的主要原因并非税收规模小，而是与再分配相关的直接税（如所得税、财产税）比重偏低，而与消费相关的流转税比重偏高。增值税，导致整体税收进度偏弱。同时，在财政支出结构中，投资建设支出比重较高，基础设施投资比重较大，民生保障支出比重较低[8]。
财政政策可以在帮助低收入群体、促进社会公平特别是公共服务均等化方面发挥关键作用。家庭部门财政扩张不仅有利于稳增长，也有利于促进共同富裕。一般来说，在经济供给不足的情况下，稳定增长和共同富裕这两个目标短期内可能会发生冲突，因为做大蛋糕存在制约，需要提高供给能力（人力资源、资本、技术进步等）时间。但现阶段主要问题是需求不足。在这种情况下，通过财政扩张拉动消费需求，可以有效地将稳定增长与共同富裕结合起来，体现以人民为中心的发展理念。
具体来说，中央经济工作会议提出的几项措施尤其值得关注[9]。首先，“提高城乡居民基本养老金”有利于改善农村老年人的养老保障，也意味着对弱势群体转移支付的增加。其次，“提高城乡居民医疗保险财政补贴标准”有利于缩小城乡基本医疗保险待遇差距，切实增加低收入群体的可支配收入。三是“促进收入增加，减轻中低收入群体负担”。虽然具体措施还有待观察，但从经济逻辑来看，减少社保缴费、减少增值税等流转税，有利于减轻中低收入群体的支出负担。
3.家庭部门财政扩张是应对地缘经济挑战的有效手段
2024年美国大选期间，特朗普提到将对所有进口商品加征10%-20%的关税，并对中国商品加征60%或更高的关税[10]。关税对中国是需求冲击，对美国是供应冲击。目前，美国处于金融周期的上行阶段，中国处于金融周期的下行阶段。加征关税后，美国供给短缺将加剧，可能面临通胀上行的风险。对中国来说，关税将促使供给转向国内，需求不足的问题将更加突出。尽管特朗普第二任期的关税政策仍存在不确定性，但地缘经济竞争对中国的宏观经济影响首先是加剧总需求不足。
经典的宏观经济模型告诉我们，两个开放经济体之间的内需相对供给的强弱将通过贸易差额和汇率的变化来体现。内需强劲的国家通常会出现贸易逆差和实际汇率升值，而内需疲软的国家往往会出现贸易顺差和实际汇率贬值。具体来说，内需旺盛的国家通过增加进口来增加供给，同时汇率升值抑制未来外需，实现供需平衡；而内需疲软的国家则通过增加出口来消化供给，而汇率贬值则会促进未来的外需，从而恢复供需平衡。 。
有人认为，中国可以通过汇率贬值应对关税影响。实现这一目标可能有两种途径：首先，可以通过内部价格下降或维持与贸易伙伴相比较低的通胀水平来实现。但这种做法的前提是经济增长放缓、失业率上升。当经济已经面临需求不足的情况下，通过内部价格下跌来应对关税，会加剧通货紧缩压力，带来高昂的社会成本。二是名义汇率贬值，抵消美国关税对中国出口竞争力的影响。然而，汇率不仅通过贸易影响经济，还通过金融渠道影响经济。汇率贬值可能降低金融市场风险偏好，导致风险资产价格下跌，加剧国内需求下行压力。
汇率对经济的影响也有结构性的视角。关税导致的贬值传导机制对企业部门有利，对家庭部门不利。通过汇率贬值吸收关税影响，中国企业以人民币计价的出厂销售价格可以保持不变，这意味着企业部门收到的收益较少或几乎不受影响。然而，对于家庭部门来说，汇率贬值使中国的贸易条件恶化。国内消费者需要以更高的价格进口商品，这减少了家庭部门的实际收入，不利于消费需求。
综上所述，通过汇率贬值来应对关税，从分配角度来说，意味着损家庭部门，帮助企业部门。从宏观上讲，就是有利于投资，但不利于消费。这些都将加剧中长期结构性矛盾。因此，贬值并不是应对潜在关税冲击的最佳反应，而是需要扩张性财政政策。家庭部门财政扩张可以增加居民特别是中低收入群体的收入，拉动国内消费需求，是应对地缘经济竞争的有效手段。
4.区分支持家庭的财政扩张和支持金融部门的财政扩张
关于财政扩张，有观点认为，我国目前的财政赤字率并不低，财政扩张已经比较强劲。如果考虑到政府发行的特别国债和各类专项债券，2024年我国广义财政赤字率将达到8%以上。如果还考虑到土地财政的净收入本质上是政府融资，广义财政赤字率已超过10%[11]。这种规模的财政扩张还不够吗？我们认为，有必要区分为解决现有债务而扩大财政赤字和为家庭和非金融企业部门扩大财政赤字。两者在经济影响和对总需求的影响方面是不同的。
虽然我国广义财政赤字率看似较高，尤其是与疫情前相比，但其中相当一部分用于化解地方债务，并没有直接面向居民部门促进消费需求。这部分为了减少债务而增加的财政赤字，实际上是以一种显性的一次性方式替代了隐性债务。例如，财政部在2024年底公布的一揽子减债计划中，提出额外安排6万亿元债务限额，以替代现有隐性债务[12]。这些现有债务对应的支出已用于基础设施建设或提供公共服务（包括应对新冠疫情的公共支出）等，其利率本应享受政府信用的融资条件，而不是高于银行贷款等非标融资。健康）状况。这部分财政赤字的扩大有利于降低地方政府现有隐性债务利率，以匹配政府信用回报水平。
从宏观经济影响来看，隐性债务的显性在一定程度上缓解了地方政府因偿债压力而紧缩支出带来的需求萎缩，但并不能直接扩大需求，对居民部门消费需求的推动有限。尤其值得关注的是，由于还债而导致的财政支出扩大，虽然体现了政府部门对非政府部门的支持，但同时也体现了非金融部门对金融部门的支持：用于还债的财政资金最终通过地方政府流入金融领域，降低了金融风险，但也意味着资金从实体部门流向金融体系。
这就提出了一个问题：政府支持债务解决的有效方式是什么？纵观国内外的经验，办法无非两种。一是金融危机发生后对金融机构进行救助，防止金融风险蔓延，如2008年美国金融危机后的救助计划。我国倾向于在债务问题演变成金融危机之前通过有序的债务重组来避免对金融部门造成重大影响，例如20世纪90年代后期剥离和处置银行坏账[13]。这两种方法都涉及一定规模的明确债务违约，同时支持金融体系修复资产负债表并避免大规模信贷紧缩。这种隐性债务解决方案比上述两种情况更为温和。好处是对金融部门资产负债表影响较小，但也意味着债务负担解决更多落在债务人（地方政府）和中央政府身上。关于债权人（金融体系）。
总之，居民财政扩张直接促进消费，对总需求拉动作用较高，而国债、专项债等资金用于替代地方政府隐性债务则直接或间接帮助金融机构降低风险，影响较大。就总需求而言。扩张效果相对有限。
5. 家庭部门财政扩张形成的政府债务本质上是可持续的
虽然支持金融部门的财政扩张对促进总需求的作用有限，但仍然增加了政府债务。在这种情况下，如果支持家庭部门的财政赤字大幅增加，政府整体债务是否会过高？是否会导致政府债务可持续性问题以及如何思考财政扩张的空间有多大？这是另一个令人担忧的观点。从宏观角度看，当国债利率低于GDP增长率（r
当然，从动态的角度来看，未来利率和经济增长都可能发生变化。从货币金融角度来看，央行的货币政策对利率是否低于经济增长具有重要影响。央行宽松的货币政策可以降低利率。这就是为什么因为中央政府拥有货币发行权，理论上不存在中央政府无法偿还本币债务的问题。但如果低利率导致总需求强劲扩张，央行就需要加息来控制通胀。因此，限制政府债务的关键不是政府信用违约，而是通货膨胀。当前，我国经济面临的是物价下行压力，而不是通胀压力。货币环境有较大空间支持政府债务扩张。未来利率回升的前提是经济增速的提升。
长期来看，我国人均GDP仍处于中等收入国家水平，潜在增长率仍为4%或更高[15]。关键是要发挥中国的规模经济优势，家庭部门的财政扩张有利于从规模经济向创新经济发展。从结构角度来看，家庭财政扩张有助于改变资金注入方式。货币注入的方式可分为财政注入和信贷注入。家庭财政扩张带动央行通过政府发行国债注入基础货币。家庭部门首先受益，刺激了消费需求，从而带动了企业销售和收入的增长。相比之下，信贷资金主要面向企业，企业部门首先受益。其作用是先促进投资，再支持消费。
现阶段，基于历史积累的结构性问题，支持居民部门既能促进消费、稳定当前经济增长，又能促进创新，有利于经济长期增长。换句话说，帮助家庭部门形成的政府债务具有内在的可持续性。从需求端看，多元化的消费市场是技术创新的根本动力。从供给侧看，财政扩张可以促进人力资本的发展。一个典型的例子是旨在提高生育率的财政补贴，但并不限于鼓励生育的直接措施。家庭部门财务状况的改善有利于提高生育意愿和生育率，也有利于增加教育等人力资源。资本投资。总之，现阶段，居民部门财政扩张能够更有效地将稳增长和调结构结合起来，扎实推进中央提出的以人民为中心的发展思想。
评论
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[2] 资料来源：Wind、USBEA、CEIC、国家统计局
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[4]李振林、岳喜明：如何提高中国居民的消费率？——基于居民收入分配视角的分析测算，《世界社会科学》2023年第5期。
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