作者:张明、张鹏、王耀(张明为中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任、中国首席经济学家论坛主任)

摘要:当今世界正面临百年未有之大变局。世界经济由长期停滞转向滞胀,全球化遭遇短期难以逆转的逆流。中国经济面临结构性放缓和周期性压力、经济增速放缓、系统性金融风险上升等交织影响。加之微观主体信心和预期不高,经济增长的稳定性和可持续性面临挑战。挑战。为更好实现经济社会高质量发展,财政政策和货币政策需要从四个层面更好协调发力:一是宏观经济政策总体发力,二是积极稳妥化解系统性金融风险,三是加强财政和货币政策协调。货币政策协调,四是加快改革开放进程。
一、当前国际经济形势
全球经济已从长期停滞转向更加不稳定的滞胀。 2008年国际金融危机爆发后,全球经济由大温和周期转向长期停滞格局。后者的特点是“三低一高”,即低增长、低通胀、低利率、高债务(张明,2021)。 2022年开始,在COVID-19疫情和俄乌冲突的多重影响下,全球经济从长期停滞格局转向滞胀格局。后者的特点可以概括为“三高一低”,即高通胀和高利率。 、高债务和低增长。在高利率环境下,高负债无论是还本付息还是展期都会面临更大的困难。这意味着滞胀格局的稳定性可能弱于长期停滞格局。
长期停滞模式与滞胀模式最大的区别在于前者通胀低,后者通胀高。利率从低到高的上升是中央通胀水平上升的结果。尽管COVID-19疫情已经结束,但当前全球通胀率具有高度粘性,并可能在未来很长一段时间内继续高于COVID-19爆发前的水平。
一方面,Covid-19疫情爆发后,主要发达国家更加重视产业链、供应链的韧性,希望让供应链产业链更贴近本国市场,更容易受到国内主导地位的影响。 。许多发达国家正在寻求“中国+1”,即寻求中国以外的第三方替代节点。美国甚至提出了所谓“近岸外包”、“Friendshoring”、“Onshoring”和“Reshoring”的概念。上述集体行动导致全球产业链、供应链比过去的全球一体化更加碎片化。全球产业链、供应链的碎片化无疑会降低全球资源配置效率,提高许多产品的生产成本和价格中心,并在中期增加全球通胀率。
另一方面,全球化进程遭遇短期难以逆转的逆流现象。一是近年来,中美贸易战、俄乌冲突、巴以冲突等国际地缘政治经济冲突此起彼伏。这不仅会通过供给侧冲击影响全球大宗商品价格,还会降低全球投资者的风险偏好。加剧国际资本流动的波动性。其次,2024年底美国总统大选面临重大不确定性,可能对全球安全格局、生产供应链布局、贸易投资流向产生重大影响。
未来一段时期,新兴市场和发展中经济体发生债务危机的概率可能大幅增加。一方面,一些新兴市场和发展中国家在全球低利率环境下借入大量外币债务。随着全球利率由低转高,本息偿还和展期将变得更加困难;另一方面,全球大宗商品价格波动加剧、大国经贸摩擦升级等影响,可能导致一些新兴市场和发展中国家贸易条件恶化、经济增长放缓。
2、当前国内经济形势
一、经济增长结构性放缓
当前中国经济增长呈现结构性放缓,表现为潜在增速、全要素生产率和劳动生产率增速集体下滑。
首先,在劳动人口和总人口“双高峰”之后,人口年龄结构加上低生育率,意味着未来人口老龄化形势将极其严峻。国家统计局数据显示,2010年,中国劳动年龄人口(15-59岁)达到峰值(9.4亿)。 2021年,中国总人口达到峰值。人口“双峰”意味着未来中国劳动力比重将持续下降,老年人口比重将逐步上升。中国的人口红利已经开始消失。
二是全球化红利下降,出口拉动增长模式受到限制。随着全球化进程遭遇逆流、中美贸易摩擦不断加深,我国出口行业面临的挑战日益增多。一方面,传统产业出口市场增长空间有限。另一方面,虽然新兴产业出口近期成为新的增长点,但这些产业也面临着特定的潜在风险。如果未来发达国家集体对中国“三新产品”(电动汽车、锂电池、太阳能组件)出口采取贸易保护主义措施,上述行业将面临更大的调整压力。
三是技术创新的后发优势正在减弱。发达国家特别是美国对中国技术的遏制措施越来越严格。美国政府加强了对中国科技领域特别是半导体等关键技术领域的出口管制。近年来,虽然国内技术自主创新蓬勃发展,但一是中国企业仍面临一些“卡壳”的技术约束,二是资本市场表现不佳制约了技术创新的金融支持。总体来看,自主技术创新速度并不能完全弥补后发优势下降的缺口,导致全要素生产率和劳动生产率增速大幅下滑。
第四,双重碳目标和绿色转型使传统增长模式更加难以为继。 2020年9月,中国领导人明确提出2030年碳达峰和2060年碳中和的宏伟目标。一方面,双碳目标和绿色转型将有助于提高中国经济增长的可持续性,使增长更加资源节约型和绿色化。环保,但另一方面,也意味着几个传统产业面临重大调整压力。新旧增长模式转换期间,经济增速可能出现大幅下滑。
2、经济增长周期性下行
当前,我国经济面临较大周期性下行压力,主要表现为总需求不足、产出缺口为负。
一方面,总需求不足仍然是制约经济增长的最重要因素。截至2024年8月,PPI同比增速已连续23个月出现负增长。在人口老龄化加剧的背景下,劳动力市场仍面临年轻人失业率居高不下的问题。通胀和就业数据足以证明,当前中国经济的主要矛盾是总需求不足。
另一方面,经济增长“三驾马车”目前也面临着特定的压力。 COVID-19疫情和行业调整导致家庭部门收入增速下降、消费者信心疲弱,这无疑会影响家庭消费的增长。房地产行业面临走势调整压力,地方政府债务普遍较高,导致房地产和基础设施投资增速下滑。全球经济增长疲弱、全球生产供应链碎片化、大国间经贸摩擦加剧无疑将影响中国出口增长。
三、系统性金融风险上升
当前,我国系统性金融风险主要包括房地产风险、地方政府债务风险和中小金融机构风险。
首先,中小金融机构的风险在很大程度上取决于房地产风险和地方政府债务风险的演变,即前者是后者的结果而不是原因。
其次,地方政府债务风险虽然值得高度关注,但与房地产风险相比,其潜在风险相对较小。这是因为中央政府有足够的财政空间来应对地方政府可能出现的债务危机。
第三,房地产风险是当前我国系统性金融风险中最紧迫的风险。做好防范化解房地产风险,对于守住不发生系统性金融危机的底线至关重要。首先,中国的金融体系以银行间接融资为主。这种制度抵御股市波动的能力很强,但难以承受房地产市场的深度调整。其次,房地产是中国居民最重要的资产类型。房地产价格深度调整带来的巨大负面“财富效应”可能对中国消费增长产生严重影响(孟宪春,2023)。第三,我国地方政府深度依赖土地财政和土地财政,使得地方政府综合财力一半左右来自房地产。这意味着房地产行业的深度调整将导致地方政府综合财政实力大幅萎缩,从而导致地方政府债务风险更加严峻。四是中小金融机构向地方房地产开发商和地方融资平台提供了大量直接或间接贷款。一旦房地产风险爆发引发地方债务风险,中小金融机构将面临巨大的调整压力。
4、对微观主体的信心和期望较低
当前经济环境下,微观经济主体(家庭、企业、地方政府)信心和预期普遍较低。直接结果是微观经济主体加杠杆的意愿和动力不足,导致M1同比增速等金融指标相对低迷。及人民币贷款增长。金融指标低迷意味着消费和投资增长不尽如人意。
首先,在COVID-19疫情和房地产市场趋势调整的影响下,中国居民特别是中低收入家庭感受到了前所未有的收入增长压力,可选性和耐用性消费减少。商品已成为自然选择。
其次,民营企业面临信心挑战。一方面,民营企业受COVID-19疫情影响较为明显,因为大多数服务业企业都是民营企业。另一方面,近年来实施的一系列紧缩性行业调控政策,让民营企业在市场准入、政策支持等方面感受到较大的不确定性。
三是在各方面压力下,地方政府推动经济增长的能力和积极性有所下降。首先,当前地方政府面临的考核问责任务繁重、复杂,可能影响地方政府集中精力发展经济的能力。其次,地方政府债务(包括显性债务和隐性债务)制约了地方政府的财政自主权和政策空间。第三,地方债务压力可能导致地方政府官员实际收入大幅下降,影响工作积极性。
三、如何更好协调财政政策和货币政策
在当前国内外宏观经济形势下,我国财政货币政策操作可从发挥财政货币政策总量、积极稳妥化解系统性金融风险、加强财政货币政策协调、加快改革开放进程。 。
一、财政货币政策总量
过去一段时间,财政政策和货币政策都表现出较强的顺周期性。财政政策的顺周期主要体现在财政收入增速高于财政支出增速,货币政策的顺周期主要体现在实际利率大幅上升。考虑到当前我国经济面临总需求不足、产出缺口为负的情况,财政货币政策必须明确向总量倾斜。
一方面,中央财政政策必须突破3%赤字率的神话,或大幅扩大名义赤字率,或加大特别国债发行力度。在居民消费需求和企业投资需求疲软的背景下,扩张性货币政策效果不佳。因此,应扩大政府支出,刺激总需求,带动居民消费和企业投资增速回升。具体来说,财政政策应做到以下两点。一是总量更加宽松。二是财政支出结构更加向居民倾斜。首先,三年的疫情期间中低收入家庭的收入增长受到明显损害,因此国家需要提供财政补贴来缓冲收入下降对消费的影响。其次,中国政府可以借鉴发达国家的经验,通过提供过期消费券的方式,防止政府现金补贴转化为家庭储蓄而不是当期消费。
另一方面,货币政策应抛开对本币汇率贬值的担忧,大幅下调贷款基准利率。这将有助于降低融资成本,刺激居民消费和企业投资。对于中国这样一个大国的经济来说,本国货币政策的独立性比汇率稳定更重要,所以中国人民银行还是应该推动降息。此外,考虑到目前我国商业银行存贷款利差处于历史较低水平,为减少不对称降息对商业银行利润率的大幅侵蚀,商业银行还应集体降低存款准备金率。利率在行业自律组织指导下执行。难能可贵的是,2024年9月24日,央行和金融监管机构出台了超出市场预期的货币金融政策,并已取得一定成效。
二、积极稳妥化解系统性金融风险
当前,中国房地产市场面临两大问题,一是如何化解现有风险,二是如何寻找未来发展空间。房地产市场存量风险表现在三个方面:头部民营房企流动性紧张、一线城市核心区域房价持续下跌、三四线商品房库存大规模压缩。三线城市。解决办法就是分类施策,对症下药。
鉴于龙头民营房企流动性紧张、房地产销售收缩带来的现金流不足风险,应借鉴美国政府在次贷危机爆发后的救助经验,考虑让省级政府政府投资于该省领先的私营房地产公司的资本(例如,由省政府投资)。政府购买领先的私营房地产公司 10% 的股份,然后在危机结束后退出。此举将显着提振金融机构对民营房地产龙头企业的信心,增强后者的融资能力。地方政府大概率会从上述股权投资中获得收入,因为这类投资是低买高卖的稳定投资。
针对一线城市核心区域房价下跌风险,应全面取消一线城市限购限贷政策,通过引入新的外需来稳定房价。这不仅有利于稳定一二线城市房价,也有利于带动主要市场一二线城市龙头民营房企的销售,帮助后者缓解现金流不足的问题房地产销售萎缩所致。目前,广州已全面放宽限购,北京、上海、深圳应尽快跟进。
针对三四线城市商品房库存大规模积压的风险,地方政府可以考虑设立相关基金,以较低价格向开发商购买多余的商品房,然后将其转化为保障性住房,以满足需求。新公民的生活需求。为在本市定居的新公民和大学毕业生提供住房服务。考虑到大部分地方政府财政资金捉襟见肘,住房公积金资金可以通过中央发行特别国债来提供。为了避免新的寻租行为和道德风险,需要通过引入市场化的逆向拍卖机制来进行收购。例如,城市政府可以根据预计的未来人口流入,在每年年初给出今年将收购的商品房数量,并在住房面积、装修状况、社区设施等方面做出限制。 .,然后房地产开发商会去投标,出价最低者获胜。同时,要保证招标过程的透明度和公开性。
房地产市场未来的发展方向很可能从增量扩张转向存量更新转型。我国许多城市存在着对既有商品房改造和改造的广泛需求。央行和政策性银行提供的补充抵押贷款(PSL)将对未来我国房地产市场的存量更新转型发挥重要的融资作用。此外,抵押贷款支持债券(MBS)和房地产投资信托(REIT)等房地产金融产品未来可能会变得更受欢迎。
当前地方政府债务问题的一揽子解决方案面临以下三个问题:一是以地方政府债务限额为基础发行再融资专项债券的空间明显受限;二是白名单外的地方投融资平台面临更大挑战。信用违约风险;第三,重债省份政府主导的新增基建投资受到行政限制,可能导致未来经济增长疲弱,偿债能力进一步恶化。笔者认为,更可持续的减债计划至少应包括以下四个方面。
一是通过增加国债和省级政府一般债券发行,替代三、四级政府债务。对于因提供区域公共产品而形成的债务,地方政府无力偿还本息的,可以通过发行国债和省级政府一般债券来替代。为了避免道德风险,只要省政府能解决,省政府就应该发行一般债券来替代。如果省政府实在无能为力,就应该通过发行国债来替代。
其次,将债务重组与股权债务结合起来,但债务重组应先于股权债务。债务重组和股权债务是处理地方政府债务的两种不同策略。在实施这两种策略时,应先进行债务重组,再考虑股本债务。这是因为没有地方政府愿意出售优质地方国企股权来偿还高额债务利息。只有首先通过债务重组降低债务利率、延长债务期限,地方政府才会愿意在不放弃控制权的情况下,转让部分优质地方国企股权,主要用于偿还债务本金。
三是改革地方政府绩效评价模式,推动新一轮中央与地方财政关系改革。一方面,在地方政府绩效评价中,应更好地统筹考虑增长指标和债务指标,改变地方政府为追求发展速度而大量举债的激励机制。另一方面,要推动新一轮中央与地方财力调整,使地方财力大致平衡。只有这样,地方政府才能在不借钱的情况下实现财政收支的基本平衡。
四是推动地方投融资平台转型。随着地方政府债务化解进程的推进,地方投融资平台的传统功能将基本终结。推动符合条件、拥有优质运营资产的城市投融资平台转型为运营性国有企业。对不符合条件、无经营资产的城市投融资平台要果断关闭。
三、加强财政货币政策协调
迄今为止,中国政府发明了多种具有中国特色的财政、货币、金融协调操作。
首先,政策性银行作为中国特色金融机构,本身就是财政金融协调的产物。过去几十年来,政策性银行不断深入研究商业银行不感兴趣的公共产品供给,项目本身回报率低但社会福利性强,且具有显着的外部性,从而促成了公共产品的供给。中国经济快速增长、可持续发展。作出了重要贡献。其中,国家开发银行的开发性金融为我国城镇化进程和基础设施建设做出了突出贡献。
其次,结构性货币政策在一定程度上是财政政策和货币政策的结合。 PSL(补充抵押贷款)是最典型的结构性货币政策之一。 PSL的运作方式是,央行通过PSL向政策性银行放贷,政策性银行再向地方政府放贷。 PSL提供的资金首先用于各地棚户区改造,2022年将用于提供政策发展金融工具。未来一段时期,PSL提供的资金将大量用于房地产行业。结构性货币政策的优点是可以直接、提高精准货币政策的有效性,但也容易造成市场扭曲,效果不及点对点的财政政策,且收益与风险分担机制较差。不透明(张明等,2023)。
第三,地方政府的土地财政和土地财政实践本质上是财政问题金融化的重要操作。除了通过出让土地获得土地出让金外,地方政府还向城市投融资平台注入更多土地资源。平台公司以土地为抵押,向银行获取贷款,用于各类投资。也就是说,城市投融资平台实际上是地方政府运用财政手段发挥金融杠杆的重要实践,在过去十年对地方经济增长发挥了极其重要的作用。
四是政策开发金融工具。这是中国政府在2022年下半年推出的新工具,其运作方式是央行通过PSL向政策性银行提供资金,政策性银行设立相关基金。地方政府申请的基础设施项目获得基金批准后,基础设施项目项目资本金的50%可以通过该基金贷款解决。此外,政策性开发金融工具的投贷联动功能,使得地方政府可以发挥金融杠杆作用。各种信息显示,这一工具成功缓解了2022年下半年地方政府基础设施建设的融资困难,为疫情背景下中国政府稳定经济增长发挥了重要作用(张明等,2024) )。
考虑到当前国内外经济形势,未来一段时期财政货币政策协调可朝以下方向推进。
一是中央政府加大国债发行力度。不仅要定期发行各种期限的国债,而且要在境内外市场定期发行人民币国债。这不仅有利于中央政府筹集资金,也有利于向金融市场提供更多不同期限的安全资产。此外,也有利于推动人民币国际化。
其次,央行应定期在二级市场买卖国债,并将其作为调节基础货币供应量的主要手段。这是发达国家央行的通行做法,并不是量化宽松或财政赤字货币化(余永定、张毅,2024)。
三是鼓励有条件的省份大量发行省级政府一般债券,增强地方政府财政支出的灵活性。大规模国债和省级政府一般债券的发行,将显着增加我国金融市场安全资产和抵押品的供给,不仅有利于优化市场结构,也有利于推动人民币国际化(王永勤)和刘洪少,2024)。
第四,债券市场未来发展与养老金金融体系建设紧密结合。当前,养老金融是我国金融发展的重要短板之一,也是未来亟待推动的五大文章之一。未来,养老机构将成为中国金融市场不可忽视的重要投资力量,且更青睐中长期投资。国债和省级地方债无疑将成为其主要类型之一。因此,增加国债和省级政府一般债券的发行,也有利于促进我国养老金融的发展和养老金制度的完善。
第五,中国人民银行可以借此重构货币政策框架,特别是重塑基础货币发行机制、改善国债收益率曲线。一方面,21世纪初,中国人民银行主要通过外汇储备发行基础货币。随着外汇储备规模企稳甚至下降,中国人民银行后来主要依靠各种再贷款(如OMO、SLF、MLF等)来发行基础货币。对于大多数发达国家来说,央行在二级市场买卖国债是其发行和回笼基础货币的最重要手段。这也是中国基本货币发行机制的未来进化方向。另一方面,中国目前的利率市场化最大的问题是,尽管短期利率已经完全销售,但短期利率向银行的中期和长期贷款利率传播仍然面临许多障碍。例如,从短期利率到MLF,从MLF到LPR的传播以及从LPR到银行中型和长期贷款利率都面临着重大障碍。只有加深政府债券市场的建设并改善了政府债券收益曲线,传输渠道才能从短期利率到中期和长期贷款利率。
除了上述特定行动以加强财政和货币政策协调外,未来的财政和货币政策协调还需要相应的保护措施。
首先,我们应该继续促进RMB汇率形成机制的改革。目前反对中央银行降低利率的主要原因之一是关注RMB汇率将大大贬值,这表明我们无法承受RMB汇率的贬值。将来,中国人民银行应继续调整RMB汇率定价机制,不仅是为了提高RMB汇率的灵活性,而且还应避免在极端情况下RMB汇率的大幅波动。在当前情况下,RMB汇率的灵活性增强可以减少对货币政策放松的外部限制。
第二个是维护适当的资本帐户控制。在以下前提下,许多当前的结构性问题尚未解决,并且许多系统的财务风险尚未消化,轻率地打开了中国的资本帐户控制措施,将很容易导致各种问题,甚至引发地区和系统的金融危机。因此,中国政府仍应谨慎地,逐渐以受控的方式开放其资本账户。但是,另一方面,资本帐户管理可以变得更加面向市场,例如从主要的定量管理措施转变为主要基于价格的管理措施,建立了Tobin税,该税税通过资本规模非线性地调整税率流等。
第三是促进宏观预定监督和微观谨慎监督之间更好的协调。在当前的金融监督系统下,中央银行负责宏观审慎监督,而国家金融监督和中国证券监管委员会则负责微观谨慎监督。宏观预定监督与微观谨慎监督之间的协调主要是通过中央金融委员会进行的。一旦宏观审慎的监督和微观监督面临各种冲突,协调机构应根据特定情况做出决策和调整。
第四,我们必须意识到,尽管RMB的国际化更多是市场选择的结果,但加强财政和货币协调确实将有助于促进RMB的国际化。财政和货币政策协调对促进RMB的国际化具有直接和间接影响。直接的影响是,提高国库券的发行可以增加安全资产的供应,尤其是在离岸市场中发行国库券的发行会有更好的影响。间接影响是,随着中国经济尽快恢复潜在的增长,以RMB计元的金融产品的回报将上升,这无疑将有助于吸引外国投资者增加其对RMB金融资产的持股。
(4)加速改革和开放的过程
反周期宏观经济政策不是灵丹妙药。为了解决中国经济面临的深处问题,尤其是通过大力发展新的生产力,以提高中国经济增长的效率(总要素生产率增长和劳动生产率增长),我们必须加速新的改革并开放。 。最近举行的中国共产党第20届中央委员会举行的第三届全体会议向整个社会发出了强烈的信号,表明中国政府将增加其在改革和开放方面的努力。作者认为,下一阶段的改革和开放可以在以下四个方面进行。
首先,加快统一国内市场的建设。建立统一的国内市场不仅是中国加深面向市场的改革并促进高质量经济发展的重要策略,而且还是建立新的双回路发展模式的重要支柱。该战略旨在打破地方保护和市场细分,并在全国范围内实现货物,资本,技术,数据,环境和其他要素的平稳流动,从而提高市场效率,刺激市场活力并促进公平竞争。其中,跨省,城市和县的因素自由流是关键,这必须基于通过改革地方政府绩效评估机制来破坏当地分裂。如果地方政府绩效评估仍然只评估当地GDP,那么地方政府将不容易允许高质量的资源流出本地。因此,将来,在地方政府绩效评估系统中,应引入各个地区的自由流动和加速区域发展整合的指标,并且应给予这种指标足够高的重量。
其次,刺激私人经济和私营企业的活力。有必要有效实施这两个坚定的政策,优化私人经济的发展环境,加强政策支持,加强保护私人企业和私人企业家的合法权利和利益,并促进私人的高质量发展经济。作者认为当前的系统构建很重要,但更需要的是典型的情况。通过引入典型案件,中国政府可以向私营企业传达其坚定支持其发展的决心,从而大大提高了私营企业的信心和期望。此外,增加教育,医疗保健,老年护理,传播和其他服务行业向私营企业的开放也将有助于增强私人投资的热情和热情。
第三,在新公民周围加速城市化。据估计,在接下来的10 - 5年中,大约有2亿新公民将在该市定居。为了促进城市中的移民工人的和解,并顺利地意识到新公民的身份转变,一方面,在可控风险的前提下,可以加速农村土地转移机制的改革,以增加农民的财产收入;另一方面,必须改造房地产开发模式,例如创建一种将农村土地转移,城市商业住房购买和存储以及负担得起的住房供应联系起来的新型号。
第四,促进高质量的开放。首先是充分利用国内自由贸易区和自由贸易港口。在此阶段,已经有大量省级自由贸易区和自由贸易港口,但是其中没有多少人做得很好。每个贸易区和自由贸易港口应结合自己的资源捐赠和比较优势,以发起差异化的开放措施。此外,陆上金融市场的建设可能成为下一阶段中国金融市场开放的重要领域。第二个是建立香港的离岸市场。在未来中国与美国之间加剧的竞争中,香港的意义预计将再次上升。因此,保持香港市场的独特性至关重要。第三个是允许国有企业,私营企业和外国企业来实现真正的国家待遇。这需要从法律,政策,监督和市场访问等多个层面上进行的努力,以确保所有所有权的企业都可以在公平的环境中竞争和发展,并共同促进高质量的经济和社会发展。
参考:
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Zhang Yi(2024)的Yu Yongding:“中国实施量化宽松的可能性和必要性”,“财务”,4月19日。
张明(2021):“三个低点和两个高点“世界经济现象”,“国际金融”,第6期,第10-12页。
张明,陈·尹莫(Chen Yinmo),卢江(Lu Xianfeng)和王Zhe(2023):“结构性货币政策工具:比较分析,研究评论和前景”,“国际经济评论”,第6期,第75-103页。
张明,卢江,王Zhe和陈·尹莫(2024):“政策发展金融工具:理论基础,案例分析和政策比较”,“学术研究”,第5期,第98-108页。
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